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拓宽民间投资渠道需先破垄断之门

发布时间:2021-01-08 02:47:05 阅读: 来源:消防服厂家

2009年5月19日,国务院下发了《国务院批转发展改革委关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》,即国发(2009)26号文件。其中大量涉及深化垄断行业改革的问题。由于垄断行业涉及国计民生,牵扯千家万户,影响方面之广,影响程度之深,影响时间之久,恐怕没有任何一项改革能与之相比。那么,垄断行业对国计民生和千家万户到底有着怎样的影响?改革的方向、内容和途径到底是什么?带着这些问题,本报记者采访了国家社科基金重大项目《贯彻落实科学发展观与深化垄断行业改革研究》首席专家、首都经济贸易大学工商管理学院院长戚聿东教授。

记者:提起垄断行业,一般都会想到石油、铁路,请问戚教授,怎样界定垄断行业?

戚聿东:国发(2009)26号文件中第三部分“深化垄断行业改革,拓宽民间投资的领域和渠道”中专门提出了深化垄断行业改革的具体内容。文件中提出的垄断行业涉及到了石油、铁路、电力、电信、邮政、广电、盐业、供水、供热、供气、污水处理、垃圾处理等12行业。除了文件中提及的这12个行业外,诸如民航、公交、地铁、高速公路、航运、烟草、军工、造币、殡葬等众多行业也属于垄断行业。大概算起来,我们所说的垄断行业总共有20多个行业。

记者:你在各种场合多次提出深化垄断行业改革的目标模式在于坚持整体渐进改革观,这里能否具体阐述一下?

戚聿东:该文件主要从拓宽民间投资的领域和渠道的角度提出了深化垄断行业改革的内容。这一点很重要,准许民间资本进入垄断行业,有助于打破垄断,促进竞争。

但还很不够,深化垄断行业改革是一个系统工程,涉及政府、行业、企业、公众等多个层面和主体,涉及产权、治理、运营、竞争、价格、规制等多种内容,涉及改革的模式和路径、涉及众多外部约束和条件。而且,这些主体、内容、条件、措施之间又是彼此相互联系、相互制约,可谓“牵一发而动全身”。

比如,如果允许民间资本进入电力业,那么,是允许进入发电、输电、配电还是售电环节?如果想进入输电(电网)环节,在国家电网公司和南方电网公司两大公司已经覆盖全国电网、垄断所有业务的情况下,即使政府同意也只能以参股形式进入电网环节,这对整个电网市场竞争的格局没有任何影响。配电业务也如此。

所以,问题的关键在于国家需要系统设计,在竞争模式、运营模式、产权模式、治理模式、价格模式、监管模式等众多方面整体同步推进,单兵突进的办法必然还是要折回来的。

记者:那么,垄断行业具体改革目标是什么?

戚聿东:总的来讲,垄断行业改革需要坚持整体渐进改革观的大思路,这是我们根据中国改革开放30年总结的最基本的改革经验和路径。

具体而言,在运营模式选择上,需要在企业业务的范围经济和与竞争效率之间进行权衡取舍,究竟要“大而全”的范围经济还是要单纯的“小而专”的竞争效率?对此,我们主张综合运营商业务模式,也就是混业经营模式。

在竞争模式设计上,需要在企业业务规模经济与竞争效率之间进行权衡取舍,究竟要“少而大”的规模经济还是单纯的“多而小”的竞争效率?对此,我们主张企业数量适度的寡头竞争模式。

关于产权模式,究竟是要单纯的国有独资公司形式还是多种经济成份基础上的混合所有制企业?对此,我们主张国有相对控股公司,因为实证分析表明国有相对控股公司在国有制的各种形式企业中综合效率最高。

关于治理模式,我们究竟是要政府单边主导型的治理模式还是政府参与的重要利益相关者共同治理模式?我们主张后者。关于价格模式,我们究竟是要政府定价还是要市场定价?我们认为价格的市场决定机制是改革的大势所趋。

关于监管模式,究竟是要加强监管还是放松监管?我们主张总体上是放松监管的趋势,因为竞争和自由进退是市场经济的精髓。当然监管的放松程度要依赖于垄断行业的竞争程度而定。

另外,监管要又由经济性监管(进入、价格等方面的监管)逐步过度到社会性监管(质量、安全、健康、环保、秩序、公平等方面的监管),由专业性部门监管逐步过渡到综合性部门监管(大部制)。

记者:国外改革垄断行业的一些模式能否借鉴,垄断行业改革究竟难在哪里?

戚聿东:首先,世界上并无非常成功的改革模式可供我们借鉴。尽管国际上垄断行业改革已经有了30多年的历史,但成效喜忧参半,可以说是众说纷纭,莫衷一是。

其次,中国垄断行业改革总体上说是刚刚启动,有的行业改了(如民航),有的还一点没有改(如铁路);已经改革的行业,有的陷于停顿中(如电力),有的反反复复(如电信)。这种情况下,在改革模式上人们很难取得共识。

第三,我们刚才谈到的改革内容主要就垄断行业主体内容而言的,由于垄断行业改革是一个系统工程,内含着众多配套措施,这些配套措施很难一步到位。

第四,由于深化垄断行业改革涉及到各个层面的既得利益集团,包括作为改革对象的众多的垄断行业本身以及涉及到政府机构和权力的再配置,一定程度上讲是“自己改自己”,政府和垄断行业既是改革主体(改革方案的制定者和实施者),同时又是改革对象(如塑造竞争、放松监管等),在这种情况下,规则的制定者往往不会制定出于己不利的规则,导致改革的阻力,加大改革的失败风险。

最后,垄断行业改革的难点还来自理论和观念的分歧和阻碍。垄断行业的理论基础来自自然垄断理论,尽管传统的自然垄断理论已经不再成立,但毕竟流传了数百年,在人们心目中根深蒂固,很容易被当作不改革的依据。

其实,现实争论当中人们经常援引的诸如规模经济、范围经济、关联经济、网络经济等效应,在各个行业都存在,并不仅仅存在于传统垄断行业。现实情况是,人们往往以自然垄断为名行行政垄断之实。

记者:各种难点阻挡在改革者面前,应该如何推进、渐次展开呢?

戚聿东:改革开放30年来,中国取得了举世瞩目的改革成就,这是任何人都无法否认的,所以“停顿和倒退没有出路”。

垄断行业也是如此,既然已经启动了改革,而且我国已经把深化垄断行业改革的任务写到了党的十六大和十七大政治报告中,体现了党和政府对深化垄断行业改革的决心。“开弓没有回头箭”,难点归难点,改革本身总是要向前推进的。

面对上自政府的信心和决心,下自人们对改革的呼唤和压力,有理由相信深化垄断行业改革一定能够得以进行下去。

但是,在改革过程中,我们一定要注意以下几点:一是要坚持由综合改革部门整体设计,渐进实施,避免由改革对象制定改革方案的情形,避免改革中“反复折腾”现象;二是要坚持配套,积极创造条件,处理好改革、发展和稳定的对立统一关系;三是妥善处理好方方面面的利益矛盾,特别是垄断行业高管者的人事安排工作,坚持“讲政治”和“顾大局”,这也是相比于国外而言我国独有的改革优势。

改革是一个制度创新的过程,任何制度创新都是缓慢的。在整体渐进改革思路下,我国垄断行业的改革从启动、试点、推广到全面实施,直到改革的成功。

这一改革进程至少需要30年时间,考虑到20世纪90年代中期我们就已经在石油、电信、电力、民航等典型垄断行业领域启动了以引入竞争为主题的改革,预计到2025年左右,我们将会看到传统垄断行业改革的最终成果。届时,垄断行业的“垄断性”将不复存,垄断行业全部改造成为市场经济体制下运行的竞争性行业,加上运营模式、产权模式、治理模式、价格模式以及规制模式的配套跟进,一种“相竞而进,相争而奇”的“化腐朽为神奇”局面将会成为现实。

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