地方债务治理攻坚思路日渐清晰

一场对全国政府性债务进行摸底的“审计风暴”日前已在全国展开，审计署组织全国审计机关对政府性债务进行审计。此次审计将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。连日来，吉林、安徽、海南、河南、四川、广西、宁夏、黑龙江等省份领导相继表态高度重视，全力支持配合审计机关开展摸底工作。

地方债问题一直是各方关注的焦点。其中，巨额的存量多大？债务该如何化解？一直未有定论。此前，政府对地方债的治理，一般停留在增量层面，加大对各类融资渠道的整顿，而在面对存量债务压力时，多采取贷款展期等方式，将偿债期往后拖延。

另有报道称，一些债务压力较大的地方政府已经开始牵头组建地方版金融资产管理公司（AMC），以吸收和处置银行机构不良资产为主业。此次中央对地方债务审计摸底，以及成立地方AMC均被认为是中国治理地方债将进入攻坚期。

地方债务规模究竟有多大？

围绕地方债务和融资平台贷款争论已有多年，地方债务总规模至今却没有一个权威结论。最近国家审计署再次审计36个省市。

国家审计署于2011年第一次公布详细的地方政府性债务审计报告，报告显示截至2010年底地方债规模达10.72万亿，此后再无官方数字发布。今年两会期间，审计署副署长董大胜称，目前我国的地方政府性债务总额为15万亿至18万亿元。前任财政部长项怀诚估计地方政府债务规模可能已经超过20万亿元。

根据国家审计署上次审计结果，截至2010年底，我国地方政府债务是10.72万亿元，其中36个省市占比是31.6%。截至去年底，36个省市的债务总额是3.8万亿元。如果按上述占比换算，截至去年底全国地方债务总额是12.02万亿元。

然而，包括银监会在内的其他政府部门所估计的地方债务总额，却比审计署审计结果要小。市场人士的估算是15万亿元到18万亿元。譬如惠誉估计12.98万亿元，摩根大通估计14万亿元，瑞银估计16.5万亿元，华泰证券估计15.3万亿元。

公开资料显示，今年6月10日，审计署公布了上海、天津、重庆等36个地方政府本级政府性债务的审计结果。36个地区2012年底债务余额共计3.85万亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长了12.94%。

其中，一些省会城市偿债率指标偏高，2012年，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，如果再加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。部分地方由于土地出让收入增幅下降，偿债压力加大。

2012年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，而上述地区当年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。

以江苏省为例，截至目前，江苏省各级政府尚在存续期的城投债共有280只，债务总额为3253.5亿元。在江苏辖下的所有地级市中，南京、苏州发行的城投债总额最高，均为456.5亿元，并列地级市之首；苏南地区的常州、无锡、镇江分列其后，城投债总额分别为305亿元、272亿元、189亿元。

据估计，如此像江苏这样拥有巨额地方债务的省份不在少数。

地方债务风险总体可控

2009年以来，地方债问题一直是各方关注的焦点。到底地方政府债务可否会引发金融危机？审计署外交外事审计局局长马晓方今年6月在人民网访谈时透露，我们必须看到当前地方政府性债务管理中存在的问题和风险隐患。

马晓方认为，地方债务偿还过度依赖土地收入，高速公路、政府还贷二级公路债务规模增长快、偿债压力大、借新还旧率高；一些地方通过信托、BT（建设-移交）和违规集资等方式变相融资问题突出，隐蔽性强、筹资成本高，蕴含新的风险隐患；融资平台公司退出管理不到位，部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强；一些地方还存在违规担保、违规融资、改变债务资金用途、债务资金闲置等问题。这些问题，必须引起高度重视，应当采取有效措施加强地方政府性债务管理。

中国农业银行首席经济学家向松祚接受记者采访时表示，地方债务和融资平台贷款的绝大多数抵押或质押皆依赖政府掌控的土地财政收入。随着房地产调控日益严厉，房地产价格持续上涨的势头终将结束。

今年部分二三线城市已经出现住房供大于求、房价大幅下降、土地流拍等房地产开始陷入低迷的苗头。过度依赖土地财政的政府债务担保将难以为继，风险必然逐渐显现。依照目前发展趋势看，越来越多的地方政府将面临财政入不敷出、赤字持续扩大的困境。从债务余额、债务增速、债务结构和偿债能力等多方面动态综合分析，我国地方政府债务的风险比目前的静态估算结果要高。

但是向松祚也表示，即使有超过三分之一的地方债务和融资平台贷款出现违约、形成不良贷款，地方债务风险总体还是在可控范围之内，造成“中国式的次贷危机”和“金融危机”的概率仍然很低。因为，即使按照最高估计，中国地方债务总额亦不到GDP的50%。

最近国际货币基金组织发布报告称，中国地方政府债务占GDP比例已接近50%，IMF使用的是宽口径估算数据。有市场人士对地方债务的最高估计达到23万亿元，亦不到GDP的50%。从国际比较看，负债规模还没有达到危险水平，尽管已经非常接近。此外，地方政府债务总体偿债能力还比较强，所以不用担心出现所谓的“金融危机”。

治理地方债进入攻坚期

地方政府巨额存量尽管还未摸清，但化解债务却是下一步努力方向，如何化解一直未有定论。此前，中国政府对地方债的治理，一般停留在增量层面，加大对各类融资渠道的整顿；而在面对存量债务压力时，多采取贷款展期等方式，将偿债期往后拖延。

今年7月，国务院发布金融“国十条”后，中国治理存量地方债的思路日渐清晰，要逐步推进信贷资产证券化常规化发展。自此之后，有关资产证券化、信贷资产转让的消息频传。

有报道称，一些债务压力较大的地方政府已经开始牵头组建地方版金融资产管理公司（AMC）。此次地方政府牵头组建地方版AMC，也是希望能借助AMC、资产证券化这些金融杠杆，减轻地方政府的负担。

安邦咨询研究团队指出，中国监管层放开对省级政府成立AMC的管制，是依循“谁家的孩子谁抱走”的思路，希望把不良资产处理的压力分解到各个地方。今后存量地方债务的清理，涉及到的主要是地方性的金融机构，比如城商行及农商行等。

一种普遍的看法是，中国的地方债问题虽不致命，但的确是一件头疼的事情。地方政府牵头设立地方版AMC公司，标志着中国治理地方债进入了攻坚期，将在化解存量债务方面作出努力。

“化解地方债务风险，必须短期举措和长期策略相结合，综合治理。”向松祚提出，坚决遏制地方政府追求短期GDP增速的“政绩冲动”，将发展战略彻底转向增长模式和发展方式转换，防止地方政府以新型城镇化为名，继续大搞低效率和无效率的投资项目。

继续推进政府职能转变，地方政府的事权和财权需要进一步明确划分和匹配。明确中央和地方政府的财政权责划分。推进多层次债券市场和金融市场发展，为地方政府自主发债、自担风险、拓宽地方政府公开透明融资渠道创造条件。

此外，深化银行和金融业改革，真正做到让市场监督银行和金融企业的经营活动，避免一些银行和金融机构不计成本和风险给地方政府融资。还要探讨相关法规和办法，为可能出现的地方政府赖债违约和破产倒闭做准备。

最后，应尽快完善立法，将地方政府全部收支纳入全预算管理，地方人大切实起到监督政府“钱袋子”的神圣职责，减少和杜绝政府官员瞎决策、乱投资、个人一支笔、独断专行乃至贪污腐败、官商勾结等各种怪象，确保人民的“血汗钱”真正用之于民。（记者 常红）

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